Déclaration de politique générale

Taxes imposées à l'aviation civile internationale : mise à jour 1997
Commission des transports par air, 9 mai 1997

Version anglaise

Introduction
En 1992, la CCI approuvait une déclaration de politique générale intitulée "Taxes imposées à l'aviation civile internationale : le point de vue du voyageur d'affaires", dans laquelle elle exprimait de graves préoccupations à propos de la prolifération des taxes imposées aux compagnies aériennes et aux utilisateurs. Cette déclaration contenait un certain nombre de recommandations et concluait que "de fortes taxes sur les compagnies aériennes et les billets d'avion sont incompatibles avec une plus grande liberté de circulation des marchandises et des services et ont pour double effet d'augmenter le coût des transports et de réduire la demande".

Malgré l'expression de préoccupations similaires par la CCI, l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (OACI), l'Association du Transport Aérien International (IATA), le World Travel and Tourism Council (WTTC) et les compagnies aériennes à titre individuel, la tendance des gouvernements à imposer de plus en plus de taxes au transport aérien, loin de s'inverser, s'est accélérée. La déclaration de 1992 de la CCI soulignait que l'IATA avait recensé quelque 650 taxes différentes touchant le transport aérien dans environ 200 pays. Au début de 1996, cette même liste de l'IATA comprenait au total 1087 taxes et droits. Une étude menée par le WTTC à la fin de 1996 a montré que, sur 52 destinations examinées, 38 % avaient augmenté les taxes sur les passagers au cours des six mois précédents et que 85 % de ces augmentations visaient les passagers aériens.

L'environnement financier et réglementaire ayant considérablement changé depuis qu'elle s'est exprimée la dernière fois sur la question, la Commission des transports par air de la CCI juge indispensable de réaffirmer et de renforcer les arguments qu'elle avait développés dans son texte de 1992.

Il est à noter que les redevances pour l'utilisation de l'infrastructure du transport aérien n'entrent pas dans le champ du présent texte. De nombreuses autres taxes - dont les droits de timbre, les taxes sur les billets, etc. - sont par contre une forme de contribution obligatoire destinée à soutenir les gouvernements, dont les recettes ne sont pas utilisées pour des services liés au transport aérien. Les propositions étudiées par l'Union Européenne (UE) en vue d'imposer une TVA sur les billets d'avion et une taxe sur le kérosène, bien qu'elles n'entrent pas dans le cadre du présent document, sont également très préoccupantes et auront des effets sur la compétitivité de l'industrie européenne du transport aérien.

Récents développements dans la taxation de l'aviation civile
Les taxes pesant sur le transport aérien ont été ces dernières années d'une lourdeur exceptionnelle. En voici quelques exemples notables :

• en novembre 1994, le Royaume-Uni a imposé une taxe dite "Air Passenger Duty" (APD), prélevée auprès de chaque compagnie aérienne au départ d'un aéroport du pays. Cette taxe, que les compagnies peuvent répercuter sur les passagers, passera à 10 livres le 1er novembre 1997. Rien n'indique que les fonds collectés seront utilisés pour des objectifs autres que la réduction du déficit budgétaire général ;
  
  
• la Lituanie, en mars 1995, a imposé une taxe sur la valeur ajoutée de 18 % à l'entrée des touristes, ce qui a entraîné l'annulation d'un certain nombre de voyages de groupe dans le pays ;
  
  
• la Norvège, en 1995, a voté une augmentation de 116 % par passager de la taxe nationale sur les transports, qui a également augmenté en 1996 et 1997 ;
  
  
• en janvier 1995, le gouvernement suisse a imposé une TVA de 6,5 % sur les vols intérieurs et sur les étapes intérieures des vols internationaux ;
  
  
• le gouvernement grec a imposé une taxe de 25 dollars sur les billets d'avion pour les passagers au départ des aéroports nationaux ;
  
  
• l'Australie a augmenté de 20 à 27 dollars australiens sa taxe sur les passagers aériens au départ du pays ;
  
  
• les Etats-Unis ont maintenant cinq taxes et droits différents sur les passagers aériens : une taxe de 10 % sur les billets intérieurs ; une taxe de transport de 6,5 dollars sur les billets internationaux ; des droits d'arrivée et d'inspection de 5 dollars pour les inspections douanières ; 6 dollars pour le contrôle de l'immigration ; et 1,45 dollars pour l'inspection du ministère de l'Agriculture.

Ce ne sont là que quelques exemples des centaines de nouvelles taxes levées depuis la publication du dernier rapport de la CCI. D'importantes sources internationales ont en outre proposé d'augmenter encore la charge fiscale pesant sur l'aviation civile afin de soutenir des organisations environnementales ou intergouvernementales. En janvier 1996, par exemple, le secrétaire général des Nations Unies alors en poste a plaidé pour une "faible taxe internationale" sur les billets d'avion pour assurer l'indépendance financière de l'ONU.

Il est clair que les autorités gouvernementales, de même que certains groupes d'intérêts particuliers, sont encore convaincus, à tort, que le transport aérien est réservé à une élite ; en réalité, il est le principal mode de transport à grande distance de nombreuses personnes dans le monde, ainsi qu'une nécessité pour les économies nationales modernes. La discrimination à l'encontre du transport aérien se trouve renforcée dans certains pays - tels que la Suisse, par exemple - où une partie des taxes imposées à l'aviation civile est utilisée pour subventionner les réseaux ferrés, ce qui constitue à l'évidence une subvention croisée désavantageant un mode de transport essentiel.

Le nouveau cadre financier et réglementaire
A l'époque de la déclaration de 1992 de la CCI, les compagnies aériennes mondiales, touchées par la guerre du Golfe et par la crise, avaient subi deux années de lourdes pertes, de plusieurs milliards de dollars au total. Les perspectives de l'industrie sont aujourd'hui bien meilleures : la reprise amorcée en 1994 a gagné en vigueur, et 1996 et 1997 s'annoncent comme des années record pour les bénéfices des compagnies aériennes.

Le climat politique et réglementaire a aussi connu d'importants changements au cours des quatre dernières années. La première grande phase de libéralisation européenne, qui a commencé le 1er janvier 1993, a permis d'établir un régime dépourvu de toute restriction forte sur les capacités, l'accès aux marchés et les prix.

La distinction entre les vols charters et les lignes régulières a été en grande partie effacée dans l'UE ; de nouveaux accords de "ciel ouvert" ont été signés entre les Etats-Unis et neuf pays européens ; et le cabotage est entièrement libre en Europe depuis avril 1997.

La libéralisation a également progressé dans d'autres marchés - par exemple au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande et dans le sous-continent indien.

Certains défenseurs d'une taxation accrue des compagnies aériennes et des passagers arguent de la reprise financière pour chercher à imposer de nouvelles taxes à l'aviation civile. Ils font valoir que ces charges ne représentent qu'une fraction des bénéfices des compagnies aériennes et qu'elles sont source d'avantages considérables pour la population en général.

La CCI réfute ce point de vue. Premièrement, l'industrie des transports aériens est notoirement cyclique et les périodes de forte rentabilité y sont souvent suivies de graves récessions. Deuxièmement, même à de faibles niveaux de taxation, l'impact des charges sur le transport aérien peut être important ; une étude indépendante d'Avmark International a conclu qu'une hausse de 10 % du prix du billet d'avion entraînait une perte de trafic de 6,6 %.

Mais le motif le plus important à opposer à de nouvelles taxes est peut-être qu'elles vont à l'encontre de la tendance à la libéralisation du commerce mondial. Depuis la publication du texte de 1992 de la CCI, les négociations commerciales de l'Uruguay Round se sont conclues par une baisse des droits de douane sur les marchandises et une libéralisation accrue du commerce des services dans plus de 150 pays. Mais tandis que les droits de douane diminuent d'un côté, de l'autre, de nouvelles taxes ont été imposées à l'aviation civile, avec pour effet, en grande partie, d'augmenter comme les droits de douane le prix des services aériens. En fait, les gouvernements, tout en abaissant ou en éliminant les droits de douane sur les marchandises, les ont remplacés par de nouvelles taxes sur les mouvements internationaux de personnes. Les passagers, autant que les marchandises, représentent des exportations et des importations et l'action des gouvernements, en augmentant le prix payé par les passagers, fausse le transport de voyageurs et le commerce mondiaux.

Les nouvelles taxes vont aussi à l'encontre des tendances à l'oeuvre dans l'environnement réglementaire. Au moment où la libéralisation et la concurrence gagnent du terrain dans de nombreuses régions - dans le but d'offrir aux passagers un choix accru et des prix plus avantageux - les nouvelles taxes imposées à l'aviation civile sont inévitablement répercutées sur les utilisateurs sous forme de prix des billets plus élevés. En outre, beaucoup de ces prélèvements étant des sommes fixes, ils pèsent lourdement sur les passagers supposés bénéficier de tarifs réduits et sur les compagnies aériennes telles que les compagnies de charters qui cherchent à offrir des voyages à moindre coût.

Il est clair que la situation est en train d'échapper à tout contrôle. Il est temps d'inverser la tendance qui conduit à taxer de plus en plus lourdement les compagnies aériennes et les passagers et de reconnaître que les avantages que toutes les économies tirent des voyages aériens se trouveront sérieusement réduits si la politique actuelle est poursuivie.

Consciente de la gravité du problème, la CCI souhaiterait réitérer les recommandations qu'elle avait faites en 1992 :

Recommandations

1. La CCI établit une distinction entre les redevances ou les droits imposés aux utilisateurs et les taxes, sachant que ces dernières sont prélevées pour financer des dépenses générales de l'Etat. La CCI reconnaît que certains droits limités prélevés sur les billets d'avion, notamment en vue d'améliorer l'infrastructure des transports aériens, peuvent être justifiés. La CCI demande cependant instamment que ces droits soient réduits dans toute la mesure du possible. Des droits élevés sur les compagnies aériennes et les billets d'avion sont incompatibles avec une plus grande liberté de circulation des marchandises et des services et ont pour double effet d'augmenter le coût des voyages et de réduire la mobilité.
   
   
2. La CCI préconise l'élimination de toutes les taxes sur les billets d'avion qui ne sont pas strictement liées aux besoins du transport aérien. Parmi les taxes injustifiées actuellement perçues sur les billets d'avion, la CCI citera les exemples suivants, qui ne sont pas exhaustifs :
   • La CCI maintient qu'aucun gouvernement ne devrait utiliser les taxes sur les compagnies aériennes pour réduire son déficit budgétaire.
     
     
   • Les fonds destinés à financer des programmes dans d'autres domaines - par exemple financer la prévention des maladies phytosanitaires ou d'autres objectifs sanitaires, ou réduire l'immigration clandestine - devraient provenir de recettes fiscales générales et non de taxes sur les billets d'avion.
     
     
   • Les taxes imposées pour la sécurité des aéroports et des lignes aériennes, bien qu'elles aient une composante relative aux transports aériens, sont un cas à part. La CCI estime que la sécurité concerne l'Etat, car c'est lui qui est la cible du terrorisme, et non les compagnies aériennes ou les usagers. Par conséquent, les fonds destinés à assurer la sécurité devraient être prélevés sur les recettes fiscales générales et non sur des taxes spéciales imposées aux compagnies aériennes et aux usagers.
     
     
3. La CCI est particulièrement préoccupée par les taxes qui semblent fonctionner à contre-courant des objectifs qu'elles sont supposées servir. Les taxes sur les billets d'avion visant à promouvoir le tourisme, par exemple, ont pour effet de décourager les gens de voyager - ce qui révèle une évidente contradiction entre le but de la législation et ses conséquences.
   
   
4. La CCI déplore l'action d'autorités publiques d'unités constitutives d'Etats en vue d'imposer leurs propres taxes sur les transports aériens internationaux. Les taxes sur les transports aériens internationaux, si elles sont imposées, doivent relever de la seule responsabilité du gouvernement central. Toute taxe locale supplémentaire viole l'esprit, si ce n'est la lettre, des accords bilatéraux.
   
   
5. La CCI demande instamment que toute taxe prélevée sur les billets d'avion soit transparente pour l'usager - soit par l'inclusion dans le billet d'un feuillet indiquant la source et le montant de la taxe, soit par un autre moyen défini de concert par les gouvernements et les compagnies aériennes.
   
   
6. Dans les cas où une taxe doit néanmoins être collectée, la CCI recommande que tous les gouvernements renoncent à la perception de taxes auprès des usagers dans les aéroports. Cette pratique est source de confusion et de retards et a un effet particulièrement négatif pour le voyageur d'affaires souvent pressé de prendre son avion.

La CCI continuera de travailler avec les passagers, avec les compagnies aériennes et avec les organisations intéressées de l'aviation civile afin de dénoncer les charges fiscales imposées à l'industrie et d'appeler à un réexamen des politiques actuelles en matière de taxation du transport aérien.

Document N° 310/466 Rev.2
9 mai 1997